国家教育督导报告（2014年第1号）

　　2013年义务教育均衡发展督导评估

　　国务院教育督导委员会办公室

　　义务教育是教育公平的基础。均衡发展是义务教育的战略性任务，是党中央、国务院作出的重大部署，是办好人民满意教育的重要体现。为了贯彻落实党的十八大精神，保障实现教育规划纲要提出的目标，国家建立了均衡发展督导评估制度，2013年启动了义务教育发展基本均衡县（市、区）的督导评估认定工作，推进义务教育均衡发展取得了明显成效。

　　义务教育均衡发展督导评估工作基本情况

　　（一）创新机制，建立科学的督导评估制度

　　依据义务教育法、教育规划纲要、《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（以下简称《意见》），2012年，教育部印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（以下简称《办法》），建立和完善了均衡发展督导评估制度，这是推进义务教育持续健康发展的重要机制和手段。

　　督导评估机制的主要特点：一是内容明确。即“一个门槛、两项内容和一个重要参考”。“一个门槛”指所辖义务教育学校全部达到省定基本办学标准。“两项内容”包括对县域义务教育校际差距的评估和对县级政府推进义务教育均衡发展工作的评估。“一个重要参考”是公众满意度，包括对发生重大安全责任事故和违纪违规行为的县域实行一票否决。二是标准科学。在评估县域内均衡状况时运用统计学中的差异系数，以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数等8项指标分别计算小学、初中综合差异系数，达到基本均衡评估的标准为小学、初中综合差异系数分别不高于0.65、0.55。同时为防止低水平均衡，要求各省（区、市）在制定义务教育学校办学标准时，可根据国家要求设定基本标准；在制定评估县级政府工作的实施办法时，也可在《办法》规定的入学机会、保障机制、教师队伍、质量与管理4个方面17项指标的基础上适当增加指标。三是程序规范。建立了“县级自评、地市复核、省级评估、国家认定”的四级联动督导工作体系，强调了地方政府的职责，体现了“以评促建”的原则，责权到位，层层落实。四是结果公认。引入公众参与机制，通过问卷、座谈等方式调查当地人大代表和政协委员、校长、教师、家长、学生等不同群体对义务教育均衡发展的满意度，将其作为是否达标的重要参考，使得评估结果得到群众的认可。

　　均衡督导评估制度的建立，为各地开展义务教育均衡发展督导评估提供了标准和依据，使全国推进义务教育均衡发展工作有尺可量、有度可衡。

　　（二）周密部署，逐级开展督导评估工作

　　国务院教育督导委员会办公室和教育部依据《意见》和《办法》要求，指导各地结合实际制定督导评估实施办法和工作方案，并将2013年定为义务教育均衡发展督导评估启动年，于5月在江苏省张家港市召开全国县域义务教育均衡发展督导评估认定现场会，采取典型引路、示范引导、以点带面的方式，启动督导评估认定工作。

　　各省（区、市）高度重视，层层部署，自下而上逐级开展督导评估。一是做好县级自查和市级复核工作。坚持“校校到、项项清”，逐一查找薄弱环节，进行有效整改。二是做好省级评估。各省级教育督导部门按照实施办法，严格标准，对各申报县的自查报告进行严格把关，并对各县进行实地督导评估，保证均衡发展差异系数准确、各县级申报材料规范。

　　国务院教育督导委员会办公室组织由国家督学、有关专家组成的审核组，对各申报县的材料进行认真审核。依据审核结果，约谈有关省份，通报情况，要求对薄弱环节进行整改。同时，组织国家督导检查组，对各申报县进行实地检查，保证“县县到”，对学校进行随机抽查，通过座谈、问卷等方式广泛征求民意。督查中，围绕各项指标和标准，重点核查各申报县存在的薄弱环节，对主要指标不达标，或存在重大安全责任事故和重大违纪违规行为的申报县实施一票否决。

　　（三）严格标准，保质保量完成首批督导评估任务

　　在督导评估过程中，严格程序，严把标准，确保基础数据准确、督查情况真实、督导结论可靠、整改工作到位。

　　2013年，共对22个省份申报的325个县（市、区）进行了材料审核，发现了部分地区校际间资源配置存在较大差距等问题，对相关地区采取约谈等方式，限期整改，并组织国家督导检查组，带着问题对293个通过材料审核的申报县（市、区）进行实地检查。安排国家督学和专家387人次，随机检查学校2139所，召开人大代表、政协委员、校长、教师、家长座谈会1147个，发放问卷14.2万份，回收率99.86%。根据检查结果，各督导组撰写了23份对受检省政府的反馈意见，并在教育部网站公布。要求对检查中发现的问题及时整改，上报整改方案。根据要求，22个省份报送了293个县（市、区）的整改方案和整改情况报告。

　　义务教育均衡发展的主要做法和成效

　　（一）强化政府主导，确保责任落实到位

　　通过督导评估，强化了政府履行义务教育责任主体意识，加强了均衡发展的制度设计和保障机制建设。一是统筹规划。将义务教育均衡发展优先纳入经济社会发展规划，并在中长期教育规划纲要和教育事业“十二五”规划中明确义务教育均衡发展的任务、措施、时间表和路线图。二是落实责任。省、市、县层层签订目标责任书，纵向明确了三级政府发展义务教育的责任，横向明确了教育、发改、财政、人社、编办等有关部门的职责，形成了“横向到边、纵向到底”和“内外联动、齐抓共管”的格局，协同推进义务教育均衡发展。三是奖惩并举。将义务教育均衡发展核心指标完成情况纳入对县级政府年度目标考核，作为政府和教育部门评优评先的重要依据，对近期达标、成绩显著的县（市、区）给予奖励，对未达要求的县级政府下发整改通知书或通报批评。

　　（二）建立有效机制，努力增加教育投入

　　通过督导评估，督促各地完善义务教育经费保障制度，全面纳入公共财政体系；落实法定“三个增长”及有关经费投入政策，积极拓宽经费来源渠道，不断加大投入力度；教育投入结构不断优化，安排专项资金用于义务教育均衡发展，重点向农村地区、边远地区、贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。

　　据不完全统计，近两年部分省份通过开展均衡督导评估，共督促地方追补义务教育经费438亿元。其中，追回“三个增长”欠拨经费113亿元，追回挤占挪用教育费附加、转移支付等经费9亿元。根据办学基本标准，按照“缺什么补什么”原则，增拨经费316亿元。（见表1）

　　（三）加快标准化建设,大力改善办学条件

　　通过督导评估，督促各地将标准化建设作为推进义务教育均衡发展的基础性工程，认真实施。根据人口变化趋势科学规划学校布局，根据国家基本标准并结合实际制定义务教育学校建设标准，整合国家和地方一系列义务教育学校建设工程，坚持“缩小差距、抬高底部”的原则，将新增教育资源重点向农村地区、贫困地区、民族地区倾斜，向薄弱学校倾斜。全国义务教育学校、尤其是薄弱学校办学条件得到极大改善。

　　一是校舍面积不断增加。据不完全统计，近两年各地共新建、改扩建义务教育学校校舍14029万平方米，新增学位934万个，投入经费2514亿元，比2010、2011两年增加了648亿元。其中，新建、改扩建学生宿舍2445万平方米，新增床位283万个，投入经费306亿元。（见表2）

　　二是仪器设备、图书不断增加。据不完全统计，近两年各地新增仪器设备5848万台/套，共投入497亿元，比2010、2011两年增加了202亿元；各地购置图书7亿册，共投入250亿元，比2010、2011两年投入增加174亿元。（见表3）

　　（四）突出立教之本，整体提升教师素质

　　通过督导评估，督促各地探索创新机制，合理配置教师资源，整体提升教师队伍素质，促进教师队伍的区域均衡、城乡均衡和校际均衡。

　　一是创新补充机制。各地通过建立省级统筹的农村中小学教师补充新机制，并在编制上向农村和薄弱中小学紧缺学科倾斜，有效缓解农村教师整体超编、音体美等学科教师短缺等难题。据不完全统计，近两年各地投入经费186亿元，补充教师51万人。

　　二是创新交流机制。各地通过实行校长和教师的定期流动制度、建立支教制度、实施优质校与薄弱校对口支援、建立教育联盟、开展走教和送教下乡活动、实行名师帮扶辐射等多种形式，促进区域教师资源的均衡配置。据不完全统计，近两年各地投入经费7.62亿元，用于补助义务教育学校教师交流，参与流动教师数达到93.2万人。

　　三是创新培训机制。各地认真执行国家培训计划，加大投入力度，不断探索培训新模式，促进教师队伍素质整体提升。重点关注农村教师培训提升。努力打造骨干教师队伍。据不完全统计，近两年各地共投入经费100.5亿元，培训教师达1869万人次，比2010、2011两年增加180万人次。

　　四是创新激励机制。各地通过实行农村教师奖励计划、设立农村教师专项补贴等，不断创新教师激励机制，让优秀教师能“下得去，留得住”。

　　（五）加强联盟办学，促进教育资源共享

　　通过督导评估，督促各地积极探索实施学区化管理、集团化办学、城乡学校捆绑、学校委托管理等多种形式的办学体制和管理模式改革，明确了“大小搭配、强弱联盟、管理同步、捆绑考核、资源共享、共同发展”的总体思路，扩大优质资源覆盖面，带动薄弱学校办学实力的整体提升，努力缩小区域内办学水平和教育质量的差距。

　　一是集团化办学。各地以优质学校的资源优势和品牌效应为依托，实施优质学校与多个学校联盟的名校集团，加大优质资源辐射力度，提升薄弱学校、小规模学校的办学质量。有的地方名校集团化覆盖率达到一半以上。

　　二是学区化管理。各地秉持“不为所有，但求所用”的大资源观，通过以优质校为龙头、若干盟校加入的大学区的划分，实现学区内的各类教育资源的整合，打破学校之间、学校与社区之间的壁垒，实现优质教育资源共建共享。

　　三是城乡捆绑。各地通过将城市优质学校与农村薄弱学校“捆绑”在一起，通过“一加一”模式或“一加多”的模式，结对帮扶、联合带动，以好带差，以强帮弱，利用城市优质学校的管理理念、资源和文化等优势，带动农村学校的发展，缩小城乡教育差距。

　　四是委托管理。各地通过将农村学校转交中心城区优质中小学实施委托管理，将优质学校的先进理念、办学思想、文化内涵等输出到农村学校，实现农村学校管理水平和办学水平的快速提升。

　　（六）关注特殊群体，保障平等教育权利

　　通过督导评估，督促各地落实国家要求，不断完善特殊群体平等接受义务教育保障制度和关爱体系，缩小义务教育群体差距。

　　一是进城务工人员随迁子女入学得到有效保障。各地通过建立进城务工人员随迁子女义务教育全纳制度，实现同城同待遇，保障农民工随迁子女平等就学权。据不完全统计，近两年各地共投入经费286.55亿元，努力增加学位，新增进城务工人员随迁子女337.12万人。

　　二是留守儿童关爱体系得到健全。各地通过建立登记制度，结对帮扶制度，监护联系联络等制度，整合资源，建立和完善留守儿童关爱服务网络。组织“爱心妈妈”、“代理家长”和大学生志愿者等爱心人士与留守儿童结对子，开展各种关爱服务活动，不断建立健全留守儿童关爱体系，让留守儿童在关爱中健康成长。

　　三是特殊教育得到大力发展。各地全面落实残疾学生免费义务和扶残助学相关政策，保障残疾学生的受教育权利。据不完全统计，近两年各地投入经费22.84亿元，新建改扩建特殊教育学校累计532所，覆盖1695个县。与此同时，各地加大投入，不断改善特殊教育学校办学条件、落实特教教师待遇、提高生均公用经费标准，使特殊教育学校硬、软件资源得到全面优化。

　　四是学生资助体系得到进一步完善。进一步完善了“政府主导、学校联动、社会参与”三位一体的“免、补、助、奖”全方位学生资助体系。据不完全统计，近两年各地投入经费349.04亿元，建立义务教育阶段家庭经济困难学生帮扶资助体系，惠及学生累计4479.26万人次。

　　（七）注重内涵发展，全面提高教育质量

　　通过督导评估，将内涵发展纳入实现均衡发展的重要内容，规范办学行为，形成办学特色，提高教育质量。一是规范办学行为。各地认真规范办学行为，采取均衡编班、阳光编班，实行公办学校“零收费、零择校”，着力解决当前义务教育阶段存在的补课、择校、收费等方面的热点、难点问题。二是减轻学生负担。各地严格控制学生作息时间、在校时间、作业量，探索将初中学业考试和基础性发展目标评价结果作为普通高中录取依据，实行优质高中招生指标全部分配到校，努力实现“轻负高质”。三是打造特色品牌。各地根据本地特点和学生成长需要，逐步形成学校的特色课程、特色教学、特色教研、特色管理，培育出成熟的、独特的学校文化精神，形成生动活泼的发展局面，满足了学生创新意识和个性特长发展要求。

　　（八）通过督导评估，不断缩小校际差距

　　通过均衡督导评估，有效促进了各地政府合理配置教育资源，不断加大改善薄弱学校办学条件的力度，义务教育校际差距明显缩小，均衡程度不断提高。对293个达标县的督导评估结果显示，2012年小学、初中综合差异系数均比2011年明显缩小，从2011年的0.529、0.475下降到2012年的0.413、0.356。（见图1）

　　各地普遍反映，教育督导是推进义务教育均衡发展的重要机制，督导评估方法科学，成效显著，各地对义务教育均衡发展的认识普遍提高，工作力度显著增强，各地学校的软、硬件条件发生了显著变化，教育投入得到有效保障，有力促进了教育公平，也得到了社会各界的广泛好评。体现在以下四个满意：一是政府满意，明确了推进义务教育均衡发展的工作方向；二是教育部门满意，解决了义务教育发展中长期存在的问题；三是师生满意，义务教育学校办学面貌发生了巨大变化；四是家长满意，孩子们可以接受更加优质、公平的义务教育。